城市轉型中的人口治理現代化

陳波

　　中國城市的空間屬性從最初的生產性、建設性，增添了越來越多的生活性和消費性，城市經歷了從工業建設容器到經濟增長機器的轉變，也將進一步轉變為人民群眾追求美好生活的空間。與之相匹配的是，人口治理的核心要義也發生了顯著變化，人口從工業化發展中依靠行政手段進行調配的資源，變化為社會主義市場經濟發展過程中可以隨經濟而集聚的生產要素，進而轉變為需要全面回應和滿足其需求的城市主體。

　　人口是城市化的核心要素，人口治理是在城市化中實現治理現代化的關鍵領域。改革開放后，中國經歷了快速城市化的歷程，實現了從“鄉土中國”向“城鄉中國”的跨越，并朝著“城市中國”的方向邁進。在這一過程中，城市化空間格局持續優化，城市建設質量不斷提升，城鄉融合發展邁出新步伐，與之相對照，人口治理制度也伴隨整個城市化進程而不斷演進。究其本質，人口治理與城市轉型愈益匹配，是實現人口治理現代化的重要機制，有利于克服城市集聚性引發的追求規模紅利與提供公共服務之間的張力，實現中國人口治理從依人而治到為民而治的轉型，從而構成社會治理現代化的重要支撐。

　　基于城市性的人口治理現代化演進邏輯

　　城市區別于農村的核心特征在于其集聚性。集聚性既是城市轉型的動力，也是城市人口治理的矛盾根源。一方面，對規模效益的追求不斷驅動著政府加大財政投入、企業資本不斷涌入、人口不斷聚集。另一方面，城市將公共物品與服務需求集聚起來，無論是從質量級還是多樣性的角度看，城市的公共物品需求都不是農村可比的。從這個角度來說，依靠人口治理制度的調試來平衡規模效益與公共服務之間的矛盾，推動兩者形成良性的內生性影響，構成了基于城市性的人口治理現代化的演進邏輯。

　　集聚性與規模紅利——城市轉型動力來源。人口與生產要素在有限地理空間中集聚，不僅能夠通過分享、匹配和學習實現規模經濟，進而提升生產水平和實現經濟增長，還可以重構資本循環過程，從而成為消耗資本剩余的重要場所。因此，城市化可以被視為人口與生產要素不斷集聚的過程，這種空間集聚又衍生出城市空間內部特有的生活方式、文化心理、社會特征和組織特征。當然，人口與生產要素集聚不可能無休止和不受控制地持續下去，一方面集聚受限于自然承載力，追求規模紅利需要城市治理不斷精細化、經濟產業結構不斷合理化，從而最大限度地克服集聚的負外部性。另一方面，人口在享受集聚帶來的收益的同時，也不得不付出擁擠成本，需要城市治理者通過行政干預引導人口遷移，從而優化集聚規模和區域分布。

　　集聚性與公共服務——人口治理矛盾根源。無限的社會需求和有限的公共物品與公共服務供給能力形成了一對恒久的矛盾。一方面，不斷涌入的人口、不斷增大的生產規模都使得公共服務的需求規模和質量要求不斷提升。另一方面，生產帶來的環境消耗以及分配能力的欠缺也在不斷提升公共服務供給成本，這些問題無一不在考驗城市政府的治理能力。在應對這對矛盾的過程中，我們可以看到兩條較為清晰的人口治理思路：其一，通過市場化改革不斷剝離附加于戶籍制度之上的各項福利，使得人口遷移與集聚更加符合市場規律。其二，通過社會改革不斷彌合城市與農村、本地與外地之間的居民待遇差距，實現有序和漸進的城市化進程，進而實現追求規模效益和提供公共服務之間的均衡。

　　城市轉型中的人口治理現代化演進歷程

　　中國城市的空間屬性從最初的生產性、建設性，增添了越來越多的生活性和消費性，城市經歷了從工業建設容器到經濟增長機器的轉變，也將進一步轉變為人民群眾追求美好生活的空間。與之相匹配的是，人口治理的核心要義也發生了顯著變化，人口從工業化發展中依靠行政手段進行調配的資源，變化為社會主義市場經濟發展過程中可以隨經濟而集聚的生產要素，進而轉變為需要全面回應和滿足其需求的城市主體。

　　工業城市化——工業容器中的生產要素管控?？疾熘腥A人民共和國成立之后的人口治理，需要將其放置在啟動重工業發展、重建國家社會秩序的計劃經濟時代背景下。在計劃經濟時代較低的現代化起點的特殊歷史條件下，需要通過高度的物資和人口管控來降低重工業資本形成的門檻，通過嚴格的中央計劃來推動城市化。這一時期城市化的選址、規模、速度都要服從中央戰略，按照馬克思主義城市理論，此時的城市是工業建設的容器，而人口作為其中的重要因素自然也要服從嚴格的中央計劃。因此，此時的城市化是一種工業城市化，城市建設的有限目標在于建設和生產，因而滿足市民多樣化生活需求的生活性和消費性功能還不完備。同時，嚴格的戶籍制度、統購統銷制度、農業集體化和人民公社制度限制了人口與生產要素的充分流動，規模紅利在這一時期并未得到充分展現。

　　市場城市化——城市經營中的人口要素調控。改革開放后，經濟分權改革和分稅制改革給予了地方政府追求經濟發展的巨大激勵，釋放了地方政府擴大城市經濟規模的動力，促進了人口與生產要素的空間集聚。此后，住房商品化的改革催生出了城市的消費屬性，中國城市政府的經營策略發生了重大轉型，即利用工業產出利潤投入城市基礎設施建設，轉變為以土地為核心資產獲得城市建設融資進而擴大生產規模的模式。這樣的策略導致中國城市的經營性特征更為突出，城市空間由計劃經濟時代的建設空間轉變為資本循環空間與經濟增長空間，從而實現了中國城市的規模紅利。在這一時期，人口治理的重點從“管理人口流動”轉變為“治理流動人口”，出現了從農轉非戶口、自理口糧戶口、藍印戶口、暫住證制度，直至現在的居住證制度、積分落戶制等一系列的人口治理制度調整；也出現了“最低條件、全面放開”的小城鎮、“取消限額、條件準入”的大中城市和“筑高門檻、開大城門”的特大城市等依據城市規模而調整的人口治理制度類型。

　　人口城市化——均衡發展中的市民需求滿足。進入中國特色社會主義新時代，中央民生導向的政策設定配合著人口形勢的變化，推動著地方政府通過加大農民市民化力度和放寬落戶門檻以擴充城市居民規模。這可視為內部激勵與外部約束雙重變化的結果。一方面，從黨的十八大以來的指導方針來看，克服發展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，強調民生供給和社會公平引發了地方政績競爭動機的轉換與擴充。另一方面，進城務工人員的代際革命、中國人口形勢的轉變、戶籍制度的放寬進一步激發了人們理性遷移的動力，催生出近年來各大城市的“人口爭奪戰”，引發了新時代人口治理的政策變化。2014年以來，中央出臺了一系列政策，加強了中央在人口治理中的指導性和激勵性作用，將農村轉移人口市民化規模與財政激勵和國有建設用地指標掛鉤，調整城市規模劃分標準，要求全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。各地政府也積極響應，紛紛出臺政策放寬戶籍限制，加快本地城鄉一體化發展，促進區域間戶籍身份和權益互認轉換，加快居住證制度改革。

　　參照城市化的國際經驗，中國的城市化依然處于高速增長階段，人口城市化則是這個宏大歷史進程的重要推動力，這就要求中國的人口治理必須提升現代化水平以迎合國家發展需要和人民美好生活需求。人口治理內嵌于城市轉型過程之中，需要直面追求規模紅利和提供公共服務之間的張力，經過工業城市化、市場城市化的調試與演進，中國的人口治理在進入新時代以來擁有了更高的起點和更新的要求，展現出從依人而治向為民而治的可喜趨勢，這也將進一步推動實現以人民為核心的城市治理現代化。（文章來源：中國社會科學網  作者單位：北京外國語大學國際關系學院）