將《民法典》實施融入依法行政全過程

李瑰華

2020年11月16—17日，中央全面依法治國工作會議在京召開，習近平總書記指出，要堅持以人民為中心，推進全面依法治國的根本目的是依法保障人民權益，并強調建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程，要率先突破。黨和國家歷來重視人民權益保障和法治政府建設。2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》將“人民權益切實有效保障”作為法治政府實現的衡量標準之一?！缎姓V訟法》（1989）、《行政處罰法》（1996）、《行政許可法》（2003）、《行政強制法》（2011）等行政法律制度的主要內容就是通過規范權力運行從而切實保障人民權益。改革開放以來，政府權力和民事主體權利之間關系發生了深刻變化。

　　2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《民法典》?！睹穹ǖ洹返念C布恰逢其時，從私法領域系統明確了民事主體的“權利清單”，積極地呼應了新時代“人民權益切實有效保障”之要求，具有鮮明的中國特色、實踐特色和時代特色。習近平總書記指出，各級政府要以保證《民法典》有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。要規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政的能力和水平。依法嚴肅處理侵犯群眾合法權益的行為和人員。習近平總書記的講話明確要求將《民法典》實施融入依法行政全過程，深刻揭示了新時代《民法典》實施和依法行政之間的關系。

　　第一，“權利清單”為“權力清單”劃定了法律邊界。在充分總結民事法律實踐問題的基礎上，《民法典》對包括“人格權”“身份權”“物權”“債權”“知識產權”等在內的“權利清單”進行了系統規定，權利體系制度更加成熟更加定型，為政府“權力清單”劃定了運行的私法邊界?！睹穹ǖ洹返谌龡l規定：民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。法諺有云：“風能進，雨能進，國王不能進。”以民事權利為核心形成的社會和市場，屬于“私領域”，故又被稱作私權利。以行政權力為核心形成的政府，屬于“公共行政領域”，行政權力是公權力的重要組成部分。任何私權利都不是絕對的，當私人行為違法、市場失靈、信息不對稱、私人行為發生嚴重負外部性等特殊情形出現時，政府公權力可以依法限制和剝奪私權。政府制定涉及公民權利義務的規則，需要遵守法律保留和法律優位?？傊?，政府須依法執法，遵守“法無授權即禁止”的基本精神。

　　第二，某些民事權益實現和保障依賴政府職責的履行。對于一些傳統民事權益而言，只要包括政府在內的義務主體不積極實施侵權行為，其權利一般就能得以實現，如公民的人格權、動產物權、債權等。但是現代風險社會條件下存在一些特殊的民事權益，需要政府權力積極介入，以實現更好的保護。所謂“民法是慈母，行政法是慈父”。如在房屋、土地等物權交易實踐中存在巨大風險，不利于不動產物權特別保護，故此，法律規定獲得政府登記的不動產物權人，取得公示的、排他的物權保護效力。為穩固婚姻和家庭，對配偶權利進行有效保護，法律規定經過政府登記的婚姻當事人的權益受法律保護。當出現災難等特殊情形時，須要政府積極進行行政救助和行政給付，以保障特殊時期特殊群體的民事權益的實現。還如，當公民的人身權、財產權正在遭受侵害或即將遭到侵害的風險時，公安機關接到報警后依法負有及時保護的出警義務。對于其他類合法權益遭受侵害，法律賦予民事主體向相關政府部門進行投訴舉報的權利?？傊?，涉及民事權益保護的政府職責，遵守“法律授權必須為”的基本原則。

　　第三，某些政府行為需要遵守《民法典》基本原則及相關規定?？萍佳该桶l展和社會快速變動導致立法必須授予政府大量的裁量權。合理行政要求政府裁量權的行使需要遵守公平、誠信、公序良俗、綠色等《民法典》的原則精神。另外，隨著政府治理方式的轉變，行政協議成為政府管理的重要方式。行政協議中政府既需要遵守行政法律制度，也需要遵守《民法典》中合同法的規定。存在行政法所規定的“重大且明顯違法”會導致行政協議無效，同樣，符合《民法典》合同法無效情形也會導致行政協議無效。行政協議中政府既可能承擔行政法律責任，也可能承擔民事法律責任。行政協議糾紛解決程序中既會涉及行政程序，也會涉及協商、和解等民事程序。

　　第四，民事權益保護是《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》直接的立法目的。從權力源于權利的基本法學原理分析，民事權益保護應是所有法律制度的根本目的，即所謂“以人為本”和“以人民為中心”。但是基于公私法制度邏輯，立法的直接目的還是各有不同?！缎姓妥h法》《行政訴訟法》《國家賠償法》均屬于救濟法性質。救濟的對象主要就是民事主體的民事權益。民事主體的民事權益是提起行政復議、行政訴訟、國家賠償的主要權利基礎。故此，《行政復議法》中規定了禁止不利變更原則?！缎姓V訟法》將受案范圍限定于那些對民事權益可能會產生侵害的行政行為領域，將原告資格限定為與被訴行政行為有利害關系的主體?！秶屹r償法》規定了政府行為違法侵害民事主體私權利應該承擔賠償等法律責任。（文章來源：中國社會科學網   作者單位：西北政法大學行政法學院）